摘要：完善仲裁、诉讼等多元化纠纷解决机制，需要两者有机衔接、相互协调，才能充分发挥彼此的特色优势。目前仲裁机构和法院系统具体个案业务接触多，平台层面操作少，相互还有误解与不理解，对双方工作都带来不便，也越来越不能满足人民群众在纠纷解决方面，对法律服务日益增长的需求。因此，探索建立健全民商事仲裁与诉讼相互衔接机制，发挥诉讼在多元化纠纷解决机制建设中的引领、推动和保障作用，有利于构建良性的公共法律服务体系，有利于最大程度发挥仲裁在解决民商事纠纷方面的自治力量，进一步提升仲裁公信力，进一步提升人民对法治社会的满意度。

关键词：民商事仲裁  诉讼  多元化纠纷解决机制  衔接

2019年7月10日，中共中央办公厅、 国务院办公厅印发的《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，开宗明义指出，包含仲裁在内的“公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分，是保障和改善民生的重要举措，是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作。推进公共法律服务体系建设，对于更好满足广大人民群众日益增长的美好生活需要，提高国家治理体系和治理能力现代化水平具有重要意义”，并在此后的二十一点意见中，有五点明确指出了仲裁要与其他纠纷解决机制以及公共法律服务体系相互衔接、齐头并进、协同发展的要求。

此前，中共中央办公厅、 国务院办公厅印发了《关于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意见》，文件指出“仲裁是我国法律规定的纠纷解决制度，也是国际通行的纠纷解决方式。充分发挥仲裁在尊重当事人意思自治和便捷、高效解决纠纷等方面的作用，对完善仲裁、调解、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化解纠纷机制，公正及时解决矛盾，妥善化解纠纷，维护社会稳定，促进改革开放，保障经济社会持续健康发展具有重要意义”。

再往前回溯，最高人民法院在2016年6月发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，文件指出“畅通纠纷解决渠道，引导当事人选择适当的纠纷解决方式；合理配置纠纷解决的社会资源，完善和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议与诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。比之更早的是，最高人民法院在2009年发布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中指出：认真贯彻执行《中华人民共和国仲裁法》和相关司法解释，在仲裁协议效力、证据规则、仲裁程序、裁决依据、撤销裁决审查标准、不予执行裁决审查标准等方面，尊重和体现仲裁制度的特有规律，最大程度地发挥仲裁制度在纠纷解决方面的作用。

回溯上述四个文件的历程，作为仲裁机关在整个社会纠纷解决机制中的定位与构架，生态与协调，从点到面，再由面到系统化的顶层设计走向越来越清晰。仲裁在社会纠纷解决机制以及在整个社会构架中的定位、作用以及与其他机制制度的衔接等，越来越指向明确，路径清晰。特别是对当下如何建立健全诉讼与仲裁之间的多元化纠纷解决机制，既有重要而明确的部署，又有直面问题，如何促进人民法院与仲裁机构相互配合和相互衔接等。笔者认为，要把党中央描绘的一张蓝图写到底，切切实实把意见转化为现实，还有诸多工作要做，仅以笔者所调研的Ｙ市为例，既有地区性的问题，又有全国共通性的问题，笔者拟作抛砖引玉，主要从共通性的问题角度，阐述自己的观察并试图提出解决问题的方法。

一、诉讼与仲裁，均是当下解决民商事纠纷主要路径

民商事纠纷解决方式有很多，协商、调解、仲裁、诉讼，民事诉讼与仲裁作为解决纠纷的终局性方式，Ｙ市具体情况如何？笔者查阅了2017年和2018年Y市人民法院工作报告。报告载明： Y市全市法院2017年审结一审民商事案件48196件，比较2016年上升7.22%，标的总金额181.1亿元。审结人身损害赔偿、劳

动争议、民间借贷案件19536件。审结股东权、网上购物、快递物流等纠纷案件231件。审结金融借款纠纷案件3712件，保险合同纠纷案件390件。审结买卖、承揽、租赁、建设工程等合同纠纷案件5886件。审结房地产开发经营合同纠纷案件547件。2018年审结一审民商事案件48752件，上升1.15%，标的总金额148.40亿元，审结金融借款、保险合同纠纷案件2401件。

笔者查阅了设在Ｙ市的Ｙ仲裁委员会2017年和2018年工作总结。Ｙ仲裁委员会2017年受理案件544件，涉案标的额15亿元，其中房屋买卖纠纷165件，借款纠纷129件，工业品买卖纠纷109件，租赁纠纷46件，物业纠纷39件，建设工程纠纷29件。2018年受理案件528件，标的额16.9亿，案件主要分布在商品房买卖、金融借款、建筑施工、工业品买卖以及租赁、物业等行业和领域。

据司法部统计，自1994年《中华人民共和国仲裁法》颁布施行以来，全国仲裁机构累计处理各类民商事案件260余万件，标的额4万多亿元，案件当事人涉及70多个国家和地区。

上述数字说明民事诉讼与仲裁均是当下民商事纠纷终局性解决的重要途径，法院与仲裁机构均已成为解决矛盾的重要力量，如何推进人民法院与仲裁机构良性互动，对不断满足人民群众日益增长的多层次、多领域、多样化、高品质法律服务的需求，提高国家治理体系和治理能力现代化，在《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》发布后的当下，更具有重要的现实意义

与前瞻性考量。

二、现实中的民事诉讼与仲裁裁决的纠纷解决机制，存在衔接的错位与不畅

诉讼在多元化纠纷解决机制建设中起着引领作用，诉讼与仲裁的法律关系是法院对仲裁支持、监督，仲裁与诉讼需要相互协调，才能发挥1+1大于2的公共法律服务产品的品质与数量的功效，进而推动国家的有品质的法治化。然而，在以Ｙ市为样本的调研中发现，与全国现状具有共通性的特征，主要表现为，仲裁与诉讼相互衔接过程中，堵点多，沟通差，个别人的认识盲区与偏见依旧存在，既给仲裁工作带来困扰，也给法院工作带来不便，主要体现在以下几个方面。

（一）仲裁知识欠缺，对仲裁定位不清，导致误操作

少数法官仲裁知识欠缺，尊重仲裁意识模糊，尤其是在实行员额制法官后，员额法官忙碌在案海之中，其面对具有小众知识特点的仲裁，仍然知识储备不足，再加上没有以往那种全庭人员集体商议的斟酌与推敲，其个人的盲目笃信对仲裁伤害尤为深刻，并表现出三种形式：一种是对一裁终局认识模糊，认为先仲裁后诉讼，对仲裁不服可以诉讼，法院判决生效后才能申请强制

执行，错误的原因在于将仲裁与劳动仲裁等同；另一种是不知道诉讼对仲裁应当予以支持的相关规定，认为仲裁案件向法院申请保全、执行就是给法院添麻烦，应该由仲裁委自己保全、执行，

其错误的原因在于没有认识到这是法律赋予法院的职责；第三种是认为仲裁机构与法院开展竞争，分流诉讼收费，对当事人宣称跑一家就解决所有问题，与其称仲裁不如诉讼，错误的原因在于不知诉讼与仲裁都是多元化解纠纷机制之一。

（二）以诉讼衡量仲裁，司法监督严苛，出现乱操作

在司法实践中，人民法院对仲裁进行严格司法监督，限制了仲裁优势的发挥，主要体现在如下三个方面：

1.倒逼仲裁裁决诉讼化。仲裁裁决与法院判决不能完全划等号，主要有三个方面原因。一是根据《中华人民共和国仲裁法》第十三条规定，从事法律研究、教学工作并具有高级职称的可以被聘任为仲裁员，因此来自贸易、经济领域的专家是仲裁员的重要组成部分，也是专家断案的表现，该部分仲裁员将其领域内最新、最快的前沿理念引入仲裁，尤其是商事案件评议中，这种理念也逐步被沿海地区的法院所认可。二是省高院的会议纪要、裁判尺度，不是法源，对仲裁有参考意义，并不必然构成仲裁的依据，另外会议纪要、裁判尺度有时尚未对外公开，不被仲裁员知晓，裁决当中适用的可能性极小。三是在法院系统，有同案不同判的情况，仲裁强调仲裁庭独立办案，不同的仲裁机构，甚至同一仲裁机构即使是案情极为相似甚至相同的案件，也有可能因为

仲裁庭的认识不同而作出不同的裁决。因此人民法院在审查撤销、不予执行仲裁案件时，对实体仲裁结果提出质疑，借用程序的外衣不予执行或者撤销仲裁裁决。从不予执行、撤销仲裁裁决的法院裁定书“本院认为”的理由来看，常常不能令仲裁员、当事人信服，但是由于该裁定不可上诉，申诉，复议，当事人有苦说不出，重新达成仲裁协议（现实中可能性极小）、诉讼，加重当事人的诉累，也影响了仲裁机构的公信力，加剧本已案多人少的矛盾。笔者也抽样回访了当事人，当事人反映这类案件在法院的判决结果，并未根本改变仲裁方向，判决给付金钱的，数字浮动不大，调解结案的，调解内容也是仲裁机构在仲裁过程中组织调解时的方案之一。

2.执行立案手续繁琐。仲裁案件当事人申请强制执行，Y市中级法院要求当事人提供Ｙ仲裁委已经送达的证明文件，而Ｙ仲裁委的仲裁裁决到外地法院执行，对于申请撤销仲裁裁决和不予执行案件，这三种情形都需要当事人向法院提交裁决已经送达证明，无疑加重了仲裁当事人的负担，当事人认为法院有意刁难嫌疑不能排除，尤其外地当事人先跑仲裁委后到法院立案，已经影响到法治和营商大环境。

3.财产保全审查过严。仲裁中的申请人为了维护自身权益、便于将来生效裁决得以顺利执行而申请财产保全，Ｙ仲裁委进行初步审查后会把申请人的保全申请材料移交给Y市中级法院。在调研过程中发现两个问题比较突出，一是担保条件，仲裁案件比

诉讼案件更加严苛，通常接受现金担保，保险公司的保函担保这两种担保方式，现金保证金为保全财产金额的30%-50%；二是程序方面执行民事诉讼法不规范，有时法院给仲裁机构、当事人送达财产保全裁定书和采取保全措施决定书等，有的法院不但不给仲裁机构更不给当事人不送达法律文书，常常令当事人十分困惑；三是不告知是否采取保全措施、已经采取保全措施的查封扣押的财产范围，造成仲裁机构解封时不了解情况，十分被动；四是解除财产保全措施时相互推诿，解除财产保全措施具体规定不健全，对于是依据职权解封，还是依据当事人申请解封，仲裁机构与法院意见不一，在仲裁机构驳回全部仲裁请求案件中，当事人（仲裁请求未获得支持的仲裁案件申请人）不申请，法院也不依据职权解封，造成被申请人虽然赢得仲裁，但是财产长期处于被查封状态，严重损害其合法权益。

（三）沟通机制缺失，自说自话，呈现互盲式操作

Y市中级法院与Ｙ仲裁委工作交流，目前主要有二种，一是疑难仲裁案件邀请中级法院法官参加专家论证会，二是仲裁员业务培训聘请中级法院法官讲课等。个案层面多见，平台层面互动少，这种情况不仅仅局限在Ｙ市，其他地方也存在，平台层面缺失对双方工作都带来不便，导致双方各自在互盲式操作推进工作。

1. 送达各自为政，相互借力少。一方面在人民法院司法审查前，仲裁案件在仲裁过程中已经进行了送达，送达问题通常不

难，但如果当事人刻意规避送达，仲裁机构的法律文书又不会列明所有已知的地址，因此仲裁案件在法院强制执行过程中也存在送达难。另一方面一个当事人既可能在仲裁机构又可能在法院同时或者先后有案件，由于没有查询渠道，当事人是否在法院有案件、是否已经送达，仲裁机构不清楚。仲裁机构与法院的相互委托送达目前在Y市未展开，在全国200多个地级市，相互委托送达的情况也极个别。

2.调卷程序设置复杂化，程序繁琐。仲裁委没有为法院借阅卷宗制度开辟绿色通道，如查阅案件卷宗须经分管领导签字同意由承办该案的办案秘书办理，借阅的签批程序增加了法院的工作内容。

3.信息孤岛式运行，诱发双输结果。

（1）鉴定人水平信息。J省人民法院设立的司法鉴定名册是目前已知的种类比较齐全的名册，在没有更好选择的情况下Ｙ仲裁委使用频率较高，对于鉴定人员和鉴定机构素质、是否存在不良记录所知甚少，选定鉴定机构对于当事人和Ｙ仲裁委犹如碰运气。在这种情况下，产生的鉴定机构和鉴定人已经出现了的水平低、技能差和鉴定时间不能保证，严重影响仲裁程序的进行，极大损害了仲裁的公信力。

（2）恶意逃废债的虚假（诉讼）仲裁信息。距离仲裁很短时间前达成仲裁协议，在仲裁过程中达成调解协议，或者对申请人全部仲裁请求及事实证据予以承认，或者消极不答辩，增大仲

裁机构审查虚假仲裁的难度。这种类似情况法院更多，为此，江

苏省建立了疑似职业放贷人制度，在制度建立后，如果没有相互衔接制度，在虚假仲裁方面会形成一块短板。

（3）涉法涉诉信访信息。对于进京非访、进京越级访、去省、来市集访的涉法涉诉的重点群体、重点人员等敏感人员的信息，Y市中级法院与Ｙ仲裁委没有对接机制，没有形成双向预判预警措施，可能对Y市中级法院、Ｙ仲裁委工作造成双被动，机制性缺陷进一步增加了化解信访矛盾的难度。

上述几类情况，是仲裁实践中遇到的，既有老难题，又有新难点，也是当下仲裁机构与法院亟待共同厘清与解决的重点问题。

三、诉讼与仲裁衔接机制的积极探索

既然仲裁与诉讼均是解决民商事纠纷主要手段，按照《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》的要求，如何发挥1+1＞2的效用，就需要在两者之间架设桥梁，来打通堵点，畅通渠道，建立健全诉讼与仲裁相衔接工作机制，对于最高院在司法解释和相关批复中已经规定的内容，笔者不再赘述，笔者只就最高院尚未规定，实务中又确有必要加以细化的内容加以阐述，具体而言，亟待做好由以下几项工作。

（一）明确职责，专人负责，建立联席会议等常态性工作协调机制

为保证仲裁与诉讼工作顺利开展，设立联席会议，联席会议

有四项职能，明确协调人，下设办公室，设定会期，确定议事内容。协调人为中级法院分管领导和仲裁委秘书处分管领导；办公室负责相互衔接工作的整体协调和实施，建议分别设在法院负责审查仲裁案件的民三庭（机构改革后名称可能不同）和仲裁委负责承办案件的仲裁部；常态会议，每年至少召开一次，临时会议，要根据工作需要，可以召开临时会议；会议交流内容，以问题为导向，集中精力分析诉讼与仲裁相衔接过程中存在的问题，不断总结解决问题的经验与做法。每年底将全年确认仲裁协议效力、申请仲裁(前)保全、执行、申请撤销仲裁裁决、不予执行仲裁裁决，以及裁定撤销仲裁裁决、不予执行仲裁裁决、发回重新仲裁的情况通报仲裁委。

（二）明确原则，细化衔接，框架性解决普遍性问题

1.司法审查机制方面尊重仲裁工作的特点

尊重仲裁的私密性与自主性的特点，对仲裁案件的司法审查应充分尊重仲裁制度的特有规律，司法审查的内容应针对当事人

申请的理由并结合当事人提交的证据进行，法院不应当主动扩大审查范围，对社会公共利益条款不能任意性解读。即便按照尊重仲裁的法则，法院经审查认为应予撤销或不予执行仲裁裁决的，在作出裁定前，也应当听取仲裁委的意见，通知仲裁庭成员参加询问，仲裁庭的首席仲裁员应当参加询问；裁定作出后，应当及时通知仲裁委，并将结果反馈给仲裁委。对于通知重新仲裁案件，仲裁机构及时作出裁决。

2.仲裁保全和执行方面平等适用民事诉讼法

法院应当将仲裁证据保全、财产保全的立案标准、形式书面告知仲裁委，该保全担保、立案标准、形式应当与诉讼案件一致，至少不应加大仲裁当事人的负担。仲裁委在收到当事人财产保全或者证据保全申请进行形式审查后，提交法院。立案庭作出财产保全和证据保全裁定后，应向当事人和仲裁委送达民事裁定书并将执行情况告知仲裁委。

3.事物性工作方面双向提供便利化措施

（1）双向委托、协助调解，送达。通过建立双向委托送达、调解机制。法院在仲裁司法审查中认为仲裁案件存在可撤销、不予执行等情形的应当加强调解，仲裁委对仲裁需要申请强制执行的应当加强调解。

（2）加强研讨和培训。法院或者仲裁委对业务工作中遇到的类型性、普遍性、重大、疑难问题，特别是法律适用问题，可以通过研讨会等形式，共同探讨，统一法律共同体的理念。中级法院、仲裁委在举办有关民商审理业务学习、培训、调研时，互相邀请对方参加，可以共同举办或者轮流举办征文、讲演比赛等活动。

（3）开设绿色通道。当事人申请执行仲裁裁决书的，无需另行提供送达证明等文件，人民法院应当依法受理。法院案件承办人持案件受理通知书和执行公务证调阅仲裁案卷，仲裁委应予及时调阅书面卷宗和电子文书。仲裁机构案件办案秘书持案件受