明确仲裁监督边界依法保障仲裁独立性

更新时间：2019-01-17 13:52:02   法制日报仲裁 编辑：lianluobu  点击次数：1325次

□　杜焕芳　郭诗雅

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“完善仲裁制度,提高仲裁公信力”,党的十九大报告明确提出“加强预防和化解社会矛盾机制建设”。仲裁已经是我国多元化纠纷解决机制的重要组成部分,也是我国公共法律服务体系的重要组成部分。现行仲裁法第8条和第14条确立了仲裁独立性原则,仲裁依法独立进行,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。
虽然仲裁法明确了仲裁独立性原则,但仲裁机构是否具有独立性还需依据具体情况进行评价。通常来说,评价一个仲裁机构是否具有独立性,主要有以下五项标准:第一,根据机构成立所依据法律的性质；第二,根据机构组织章程的规定；第三,根据经费收支的来源；第四,根据机构组织发起人(或组织)的地位；第五,根据组织构成及运作程序是否受到政府行政机关的直接管辖。实践中,我国仲裁机构设立主体复杂,机构组织模式受行政编制影响深,甚至在一些地方仲裁委员会主任由政府领导或法制部门主要领导兼任都屡见不鲜。除少数仲裁委和仲裁院在章程中明确自收自支外,绝大多数仲裁机构章程中均将政府资助作为经费来源之一,不少地方性仲裁机构更是主要依赖政府财政资助。基于上述特点,我国仲裁机构离独立性标准尚有一定距离,而仲裁机构独立性是仲裁公信力的重要标志。
仲裁作为解决民商事纠纷、金融纠纷及投资等纠纷的重要方式,去行政化一直是仲裁改革的目标,去行政化意味着政府在仲裁中的全面退出吗?政府在仲裁中到底应当承担何种角色?这需要从仲裁权的性质出发予以解答。仲裁权具有双重属性,一方面源于当事人将私法自治范围内纠纷的解决权让渡给第三方,由仲裁庭公断；另一方面源于国家将相关纠纷解决的司法权授权给仲裁机构。仲裁权的上述特点决定了其具有权利性和权力性,契约性和司法性的多重复合属性。有的学者认为,具有权力性的仲裁权当有被监督的必要性和正当性,基于此提出了仲裁机构内部监督、司法监督及社会监督的多层监督结构。此类学者所主张的仲裁监督以防止仲裁权力滥用为特点,忽略了仲裁权的权利性特征或曰私法自治的自由。而本文则以仲裁权的权利性出发,探讨对仲裁监督的边界。
仲裁监督的边界实际是对仲裁中的司法性和契约性空间的界定。仲裁作为一种私法正义(private　justice)的形式,其以维护私法自治空间内当事人自由意志之安排为优先,保护当事人意思自治的自由度和私密性。司法则是一种公共正义(public　justice)的手段,其对私法自治的监督以矫正私法自治之不正义为目标,为公共正义之目的对私法自治的安排予以审查。私法自治非完全自由,须接受国家为对市场宏观调控和维护市场秩序、保护消费者利益、劳动者利益及社会公共利益而进行的监督。但是,此种监督应当是被动的、克制的,以防止国家公权力对私法自治的过度干预而造成的法律家长主义倾向。
政府监督边界:从直接“干预”转到准入式过程监督

综合国内研究现状,不难发现对仲裁监督的讨论重点集中在司法监督和社会监督,而无人提及政府在仲裁监督中的作用,可能有以下三点原因:其一,仲裁法明确规定“仲裁依法独立进行,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,政府对仲裁的监督可能会导致对仲裁独立运行的干涉；其二,实践中,政府与仲裁机构的联系紧密,不仅仲裁机构受政府资助,还存在政府官员兼任仲裁机构主任的情况,此种情况下讨论政府的监督作用似乎多余；其三,讨论政府对仲裁的监督可能导致对仲裁独立性的进一步破坏。相反,正是因为缺乏对政府与仲裁机构之间关系的明确界定,才导致仲裁行政化难以祛除的现状。
仲裁是一种私法正义的形式,同时具有公共司法的特征。相比于其他单边或者双边的纠纷解决手段,仲裁具有更类似于公共司法的特点:以中立第三方作为裁决者,裁决结果比单边或双边结果更符合公平正义的要求,仲裁裁决具有法律拘束力和强制执行力。仲裁公共司法的这一特征,使其成为国家司法权的重要补充,也是对国家司法权的一种制衡。它为当事人提供了解决纠纷的另一种途径,在相关领域营造纠纷解决的市场竞争。政府有必要对仲裁机构进行监督,促进仲裁与司法的良性竞争。
政府对仲裁机构的监督应以准入监督、行为监督和退出监督为主要内容,而不应干涉仲裁在私法自治空间内的自由裁量。第一,准入监督。仲裁委员会由政府依据仲裁法组织有关部门和商会统一组建,设立仲裁委员会应当经省、自治区、直辖市的司法行政部门登记,即政府有权监督相关团体是否具有设立仲裁委员会的资质。仲裁委员会的设立应以政府出资为唯一资金来源,禁止政府出资以外的其他性质资金参与组建仲裁委员会,设立成功后逐步实现自收自支。第二,行为监督。政府有权监督仲裁机构扰乱仲裁秩序的行为,例如将仲裁委员会、仲裁业务以任何形式外包给其他单位或者个人,违规设立跨地域仲裁分支机构和业务站点,为争抢案源违规降低仲裁收费标准、拉案子给回扣等恶意竞争行为等。一旦发现仲裁机构存在上述违法违规行为,组建政府有权要求仲裁机构及时纠正。第三,退出监督。仲裁机构退出应经仲裁委员会决议终止,并向登记机关办理注销登记。未依法获得批准和登记的仲裁机构,经司法行政部门决定依法取缔。
依法保障仲裁独立性,并非要求政府角色在仲裁中的全面退出,政府有权监督仲裁机构的设立、运行行为及退出,但是无权干涉仲裁自治的自由,更不得将仲裁机构作为任何部门的内设机构或者下属单位。政府对仲裁机构的资助应限于设立环节,仲裁机构设立后政府应当逐步退出,鼓励仲裁机构实现自收自支,以自身公信力、竞争力吸引市场案源,如此才能实现真正的仲裁独立,确实为解决合同纠纷和其他财产权益纠纷提供优质的公益性法律服务。
司法监督边界:从程序实体双重审查转向程序单一审查

法院对仲裁的监督集中体现在对于仲裁协议效力的认定、仲裁保全、裁决撤销和不予执行程序,其中裁决撤销和不予执行是对仲裁最强有力的监督。
根据仲裁法第58条第4、5项规定,当发生“裁决所根据的证据是伪造的,或对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的”情形,法院有权撤销仲裁裁决,即法院可对仲裁裁决赖以的证据内容进行司法审查,这显然已涉及对仲裁裁决的实体审查。此规定虽然出发点在于避免仲裁一方当事人受到不公正待遇,但实际却容易被当事人滥用造成对仲裁裁决确定性和独立性的损害。仲裁庭对纠纷相关证据的认定基于双方当事人的充分质证和抗辩,如何处分与案件相关的证据属于当事人意思自治的自由、如何在质证环节防御和攻击属当事人策略选择的自由,仲裁庭不得干预。
反观涉外仲裁裁决,根据民事诉讼法第274条和仲裁法第70条、第71条的规定,法院对于涉外仲裁裁决的司法审查主要为程序性审查,对仲裁裁决的内容审查仅限于不可仲裁性和裁决违反社会公共利益的情况。根据我国加入的1958年《承认及执行外国仲裁裁决的公约》第5条的规定,我国法院对于外国仲裁裁决的司法审查,除了不可仲裁性和裁决违反社会公共利益外,也只能及于仲裁裁决的程序性事项。我国司法监督仲裁的内容仅因属于国内仲裁裁决、涉外仲裁裁决或外国仲裁裁决,就存在实质性审查和程序性审查的区别,这对我国仲裁机构的国际形象和公信力将产生不利影响。
仲裁具有独立性,不是司法的附属品,法院对仲裁裁决的实质性审查有干预仲裁之嫌。一方面对仲裁裁决的实质性审查干预了双方当事人在仲裁程序中的意思自治和策略选择的自由,增加了仲裁裁决的不确定性以及仲裁另一方当事人的风险；另一方面,司法监督不应介入仲裁私法自治的空间,法院对裁决的实质性审查应当以私法正义违反社会公义为界限,亦即仲裁法第58条兜底条款和民事诉讼法第274条第2款之规定“裁决违反社会公共利益的”应当撤销或不予执行。如果仲裁越来越像诉讼,那么仲裁将丧失它的生命力。因此,应当严格落实仲裁当事人意思自治原则,避免仲裁当事人意思自治原则受到法院程序正式化的挤压,同时保障国家法院司法体系对于仲裁程序正当性的维护和仲裁裁决合法性的确认。
社会监督边界:以尊重仲裁保密性和塑造仲裁公信力为前提

仲裁作为司法外解决纠纷的社会力量,自然需要引入社会监督,但在商事仲裁中引入社会监督需要慎重,这涉及到社会监督与仲裁保密性关系的处理。公共司法与私法正义之间的区别主要在于公众参与的范围及对裁决结果正义与否评价的立场。司法系统所具有的公共性特征赋予其承担维护社会秩序稳定的职责,其对判决结果的评价基于一系列社会核心价值。而仲裁以解决私人之间商事纠纷为主要内容,其民间性特征意味着承担较小的社会教化义务,其对裁决结果的评价除尊重社会核心价值以外,可能更多考虑争议解决的效率原则、成本因素等。这些本质上的区别决定了仲裁的保密性具有独特价值,仲裁的社会监督不应直接突破这一点。
加强仲裁的社会监督,主要是通过对仲裁员选聘程序、仲裁委员会组织形式、仲裁机构行为以及仲裁裁决外部性的监督,督促仲裁机构朝着专业、独立及权威的方向发展,提高仲裁机构的透明度和公信力。社会公众监督的对象是仲裁机构组成、程序及行为,重点是监督仲裁权的行使是否存在滥用,而仲裁裁决的合法性和公正性并非社会公众监督的内容。一方面,社会公众具有主体复杂、专业性较低、影响深远等特点,由其监督仲裁裁决的合法性和公正性,不仅与当事人意思自治相悖,而且容易产生混乱；另一方面,社会公众兼具主体范围广、参与度高等特点,由其监督仲裁机构行为能够大幅度降低政府的监督成本,促进仲裁机构更加透明、高效的运转,对仲裁公信力的塑造有助推作用。
除社会公众的监督外,行业自律和行业监督也是社会监督的重要组成部分。拟建的中国仲裁行业协会应以行业整体健康发展为目标,加强对仲裁委员会及其组成人员、仲裁员的有效监督,依照仲裁法、民事诉讼法和协会章程制定仲裁规则、行业规范、仲裁从业人员行为守则,强化仲裁从业人员的准入和退出管理,及时处理违规违纪行为。加强仲裁行业信用体系建设,建立仲裁委员会和仲裁员信用记录及严重失信行为惩戒制度。充分发挥协会联系政府与行业、服务仲裁委员会的作用,积极协调仲裁与其他行业的关系,组织境内外仲裁业务交流合作及人员培训。
总之,政府监督、司法监督、社会监督共同构成仲裁外部监督机制的核心部分,三类监督主体各具特色,监督内容各有侧重,实现对仲裁从准入到退出,从程序到“实质”的全方面多层次监督。无论是政府监督、司法监督还是社会监督,都应将注重保障仲裁作为私法正义手段的自由度和独立性作为监督的唯一边界。当政府监督能够严格把控仲裁机构设立的资质、保证仲裁机构合法合规运行,司法监督能够矫正私法自治之不正义、维护社会公共利益,社会监督能够促进仲裁员选聘的透明、仲裁程序合法进行,那么仲裁裁决的公平正义将是水到渠成,仲裁的公信力和权威性就能真正确立。
作者单位:中国人民大学法学院