小议城市规划法治化

更新时间：2015-04-27 09:34:56   编辑：shijing  点击次数：2861次

小议城市规划法治化

黑龙江佳鹏律师事务所律师 李郁

 

摘要：党的十八大报告提出，“法治保障”是完善社会管理体制的重要组成部分，要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。十八届三中全会提出，要“创新社会治理，提高社会治理水平”。

城市，是以非农业产业、非农业人口集聚为主要特征的居民点。城市的出现标志着人类走向文明，是人类聚居的高级形式。城市规划指导着整个城市的建设。中国的城市化进程正不断加快，这要求必须科学地制定和实施城市规划。

随着中国城市化进程的不断加快，城市面貌日新月异，这种迅速的城市化往往导致规划未经深层次论证即付诸实施，经常出现“推倒重来”反复建设的现象。究其原因，是城市规划决策的失误，城市规划决策缺乏相应法律法规的约束。

城市规划是一种技术管理手段，也是一项战略性、全局性、综合性方面都很强的工作。城市规划的龙头作用如何发挥得，城市规划决策是关键。

    本文研究城市规划决策的规律因素，分析我国城市规划决策法治化面临的问题，提出相关完善建议。

关键词：城市规划；城市规划决策；法治化；

一、城市规划决策的含义及特点

（一）城市规划决策的含义

城市规划决策是指，由规划方案转化为建设依据的过程。城市规划决策，是决策主体在城市规划的编制、管理和实施等过程，并针对遇到的相关问题，分析、判断、选择。科学合理的城市规划决策，可以有效利用使城市的土地等公共资源，推动城市可持续发展。

城市规划决策是人类的创造性思维，体现了政府在城市建设中的公共行政行为，具有一定公共选择的特性。其政治性和公共性具体表现为：直接决策者是城市政府、城乡规划部门和行使表决权、投票权的专家。间接的决策参与者包括利益集团、非政府组织和公众等。城市规划决策对象是公共建设事物，结果是公共政策范畴，决策是政治过程，以国家权力为后盾。另外，市委、市人大、市政协、市法院和检察院等部门，也通过制定政策、监督、提案、司法决策等参与到城市规划决策过程中。

 

（二）城市规划决策的特点

现代城市规划以综合性、连续性、预见性和科学性为特征，其特点包括关联性、多目标性、动态性、复杂性、综合性。

1.关联性

    即城市规划决策与其他城市管理职能相关联。城市规划涉及政治、经济、社会、文化等多方面。如城市规划与国土规划，城市规划与电力规划，城市规划与江河流域规划等等，因此在进行决策时，必须考虑周全，平衡各方面的利益。

2.多目标性

    即城市规划决策的目标并非单一。源于城市规划或者具体项目的功能定位具有综合性，需要综合考虑近期与远期建设的关系、实际开发的经济技术条件，这决定了其决策的结果必须可以实现多个目标。

3.动态性

    城市时刻处于在发展的过程中，针对不同的现实情况，城市规划是动态的、连续的、渐进的。所以，城市规划决策必然具有动态性，以因地制宜制定相关行动步骤和政策。

4.复杂性

城市规划决策会面对各种复杂的利益关系和其他复杂的情况。现代城市规划决策关注公众利益的实现。

在城市规划中，公众利益主要表现为在土地和建筑的利用上如何满足公众的生活和工作需要，包括如何让公众充分享受城市建设和经济发展的成果。公众利益是不能被国家所能代替的，也非个人利益的简单总和。规划决策既强调公众利益和国家利益取向，也注重对个人权利和利益的保障。

5.综合性

即城市规划需综合考虑各种的因素，要注意保持城市规划的公正性。城市规划的价值取向在于，不仅要保障城市公共资源分配效率，而且要保证公众的权利和利益不受侵害

从上述城市规划决策的特点可以看出，城市规划决策是复杂的系统性工程。时间和信息等资源的有限性，目标的动态性、利益的多样性，决策主体的主观性和城市系统的模糊性都影响着决策的结果。

城市规划决策的关联性、多目标性、动态性、复杂性、综合性等特点，决定了其必然面临众多复杂难题，常常存在难以决策和盲目决策的情况。这些都要求城市规划决策必须

走向法治，尽量减少人为因素的影响，以保障公共利益的实现。

 

 

 

(一)              城市规划决策法治化的涵义

城市规划决策法治化，是指决策主体在城市规划决策中，遵守有法可依、有法必依、执法必严、违法必究原则，规范城市规划决策行为的过程。城市规划决策法治化的核心内容是规范城市规划决策权，避免决策主体的个人（小群体）意志凌驾于法律之上。

根据城乡规划法，城市规划决策的主体是政府及城乡规划管理部门。其决策是行政行为，城市规划决策的法治是行政法治的一部分，必须遵循行政法治化的法治原则，摒弃与专制、主观随意性等人治因素，实现全社会普遍平等和依法办事的状态。

 

1、            城市规划决策法治化与规划技术标准的关系

    城市规划不仅是一项社会实践活动，也是一门科学。割断规划设计与城市规划行政决策的关系，将会使城市规划学术体系失去依托，成为脱离实际的学术学科。城市规划设计以城市规划学科的科学技术理论为基础，它为城市规划决策提供可供选择的方案或模式。城市规划决策法治化的研究离不开对城市规划设计的理论、技术标准与准则等方面的研究。没有城市规划管理技术标准与准则，就不可能开展城市规划行政活动，城市规划决策法治化更无从谈起。

 

2、            城市规划决策法治化贯穿于城市规划编制、审批、实施和监督全过程

城市总体规划和城市控制性详细规划是主要的法定规划，是城市规划管理的基本依据。规划师们也认识到，城市规划要取得成效，在于协调城市多方利益和价值观。

如何审批和公布实施法定规划是城市规划决策的关键。城市规划决策不仅针对在法定规划阶段，而是城市规划的全过程。特别的，应注意一直被忽视的规划组织编制阶段。编制什么规划项目、如何确定项目、如何组织编制是城市规划决策取得成效的首要步骤。有了法规化的城市规划，规划审批才有依据，才可能实施规划。因此，城市规划决策法治化不仅仅是如何选择和决定规划，更应该是贯穿于城市规划全过程。

3、            城市规划决策法治化所追求的法治价值

城市规划决策具有价值取向，城市规划决策法治化必然遵循法治价值原则。法治价值包括实体价值和形式价值。法治的实体价值是指，由法治所产生的法律在目的和效果上应遵循的社会原则。维护社会公共利益是正义原则的要求，而自由原则和平等原则是实现公共利益的体现。自由原则就是要平衡与其他社会价值之间的关系，在协调其他社会价值的同时，最大限度地保障自由。

平等原则就是使各个社会成员最大限度平等。法治的实体价值体现在城市规划决策法治化中，就是如何保障公共利益的实现，如何维护城市参与各方的自由。规划需强调实现目标的过程及时间顺序，而不是仅仅描述所要最终实现的目标。规划应从注重设计手法到注重政策研究，城市规划从工程设计到公共政策转化。

    法治的形式价值是指这种法律体系是由一套公认的、抽象的而又可操作的形式规则所组成，这套规则要求非人格化的服从，要求专门的司法组织执行和保障。城市规划决策法治化同样体现上述原则，特别是体现在可操作性和程序正义性上。城市规划决策的相关法律法规、规范必须具有可操作性和程序正义性，才能在实际中规范城市规划的决策行为和实现城市规划的目标。

 

一、        城市规划决策法治化的理论基础

    根据“法治”原则，立法机关的职能就在于创设和维护得以使每个人保持“人类尊严”的各种条件。法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，且要使政府能有效维护法律秩序，以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。司法独立和律师自由，是实施法治原则必不可少的条件。城市规划具有保障公共利益、自由、平等的属性，决定了城市规划决策应体现法治精神。

（一）法治精神是城市规划决策的本质体现

城市规划决策的对象是整个城市的公共建设事务，其决策过程应体现公共利益的属性。

城市公共建筑的功能和布局决定了城市的区域定位和特点。城市规划对城市的功能有重要的调控作用。城市规划的公共利益属性决定了其与市民生活、工作息息相关。城市规划决策正是追求公共利益的实现，体现正义原则，体现法治精神。

   1.城市规划具有保障自由属性

    城市规划决策不能不能阻碍其合法行使其权利的自由。法治既要以自由为基点又要以法律为保障。自由是个人与社会、个人与个人之间的一种关系。这种关系一端系着个人在社会中应享有的权利，另一端系着个人应承担的责任和义务。权利是自由的具体化，是权力运行中必须遵守的法律义务。

    对城市规划决策来说，规划行政许可是行政相对人实施建设的法律依据，是其在规划许可范围内自由实施建设行为的保障。城市规划行政许可对自由的限制应遵循这样的原则：一是客观化原则，即，规划许可应该公开、明确。二是最低限度的自由原则，自由不能漫无边际，对自由的限制也不能漫无边际，规划许可应该有明确的限制内容。

 

   2.城市规划具有保障平等属性

    城市规划决策应体现对社会成员最大限度的平等，这种平等是对社会成员基本生活条件、工作机会等方面的保障。

（二）制约城市规划决策权是法治的基本要求

法治的价值体现在，权力的直接性转化为间接性，即由法律来取代权力直接支配的领域。因而，法治要求制约权力，城市规划决策法治化必然要求制约城市规划决策权。

 

（三）约束权力是城市规划决策法治化应有之义

孟德斯鸠说过，有权力的人必然追求权力的极致运用，必然容易导致权力滥用，权力应加以限制。若不对决策权力加以明晰和限制，则不可避免地出现决策者权力滥用。

权力的代行者以支配者的身份出现，将凌驾于权力所有者之上。掌权者利用其特殊身份为其特权作辩护，使权力成为压迫人们的工具。

若城市规划的决策者与开发商产生不正当的利益输送，会使得规划决策向某方有所倾斜，容易发生权力寻租的现象。

    在人治社会中，法律之上还有一种不被限制和制约的权力，这种权力可以产生或废除法律，所以法律缺乏自我保护机制。在人治社会中，法律功能除受权力本身的限制外，还受到其他规范功能的限制。在法治社会中，权力必须受到法律的控制。法律不但得到权力的有效支持，还对权力发挥着制约作用。规划决策必须依法依规，制约决策权是城市规划决策法治化应有之义。

 

二、        城市规划决策法治化面临的主要问题

城市规划决策失误的原因众多，但是归根到底是由于缺乏法治保障。只有使城市规划决策走向法治化，才能使相关法制更为完善，才能制约城市规划决策权力，才能理顺决策部门利益冲突，才能规范决策主体与对象的关系，才能减少城市规划决策失误。

目前，我国城市规划决策方面虽已形成一定的机制，但仍然欠缺完善的规范体系，常常导致决策失误，造成社会资源巨大浪费。

（一）城市规划决策法治化的规范体系尚未完善

    目前，城市规划在规划编制、规划管理、行政审批及实施管理等方面已形成一定的法律规范，但是对于城市规划决策这个最重要的领域却仍缺少相关法律规范。这并不表示需要制定一部关于城市规划决策的专门法规，而是在相关法规中对决策行为应有明确规范。法是政府意志的体现，是公众利益的集合，是城市规划的“规矩”。“无规矩不成方圆”。法制的匮乏，意味着人治的泛滥，加大了城市规划决策失误的可能性。

    2008 年《城乡规划法》实施，标志着新的城市规划主干法形成，但是与之配套的相关地方性法规和规范却迟迟未能出台。

    除了综合性的地方性法规外，城市规划决策法治化仍需要相关程序性和实体性规范的支持。我国缺乏规划编制项目的准入机制。一个城市要编制什么规划项目，都是由城市的主要领导确定。这样，就形成了不断用新的规划覆盖原有规划的情况。城市规划决策需要相关的技术标准与准则来规范。应根据实际情况不断修改和完善相关的技术规范。

（二）制约行政决策权力的机制尚未形成

法治意味着法律应约束和支配权力。但在城市规划决策领域，城市规划决策难以有统一的说法，这往往成为城市规划决策部门恣意妄为的托词。组织法赋予了地方政府城市管理的权力，城市行政领导成为城市规划决策的最后拍板者，若缺乏法定的程序或其他法定的要求，个人欲望的膨胀、各种利益的牵引或将导致城市规划决策的重大失误。

在处理政府与相关单位或个人的利益冲突的时候，政府往往重视政府立场和地方经济的发展，将公共利益和部分受政策影响的市民个人利益置于相对次要的位置。正如孟德斯鸠所说，有权力就容易滥权。因此，形成制约城市规划决策权力的机制十分重要的。

1.城市规划决策权力的过分集中

    实际上，城市的主要领导拥有城市规划决策所需要的人权、事权和财权。领导是有任期的，为实现其任期内的所谓政绩，这些领导有可能使规划屈从于政府的行政目标，集中于解决当前问题，不顾城市的长远利益和可持续发展。

    所以历史保护建筑、历史街区、河湖绿地、农田用地屡受破坏。不同的领导有不同的思路，规划经几任领导的修改往往与原有的规划思路大相径庭。最直接的就是，通过编制新的规划取代旧的规划，从而达到政府的发展意图。这就是为什么“总体规划总是过时”、“控制性详细规划控制不了”。

    首先，人大、政协没有发挥应有的影响力虽然城乡规划法规定了人大对城市规划的监督权力，但其监督能力较低，一般只是走形式。同时，有时为了达到规划通过的目的，政府有意“隐藏”部分信息，导致人大的作用受到很大限制。而政协参与规划决策由于缺乏制度性，其作用更难发挥。如何充分发挥人大和政协的监督作用，是城市规划法治化的重要课题。

    其次，专家咨询作用弱化。专家的选择受到操控，持不同意见的专家不受邀请，专家成为决策者的传声筒。其作用变成是证明决策者的正确，为决策者分担决策失误的责任。在市场化的城市规划设计的竞争压力下，规划师只能按决策者的意图编制规划，在城市规划决策中的作用大大地降低。

     最后，群体决策方面薄弱。决策的形式取决于决策内容的重要性、复杂性和紧急性。对于抢险救灾等紧急决策

适宜采用小团体的形式，对于规划等重要、复杂的非紧急决策需要“集思广益”、“三思而后行”，适宜使用群体决策。但现实的情况是，城市规划决策权掌握在少数人手中，公众参与决策趋于形式化，对决策的监督趋于表面化。

2.管理部门双重角色

    政府既是城市规划决策的“裁判员”，又是是规划活动的“运动员”。政府既是城市规划的制定者，又是城市规划的执行者。一方面，地方政府出台了一系列的法规、规章、

政策和其他规则，成为制约城市规划和城市建设的基本规则体系。另一方面，地方行政首长不仅参与城市规划的审批决策，还参与城市规划的具体编制，甚至成立专门的机构参与到城市具体的建设过程中。决策部门的双重身份存在以下危害：一是政策多变，给城市的建设和经济的发展带来危害；二是难以进行有效监督，容易产生官僚主义和腐败现象。

   

    四．城市规划决策法治化的实现途径

    经验证明，重视法治，国家就稳定，经济就发展；忽视法治，国家的秩序和经济就会陷入混乱。城市规划决策若缺乏法治，必然导致城市建设的混乱，因此探索城市规划决策法治化的实现途径具有重要意义。

（一）必须完善城市规划决策法治化的规范体系

    政治权力应以保护个人自由权利为目的，依据公开的、明确的、有效的法律来行使，不能依靠临时的命令或政策。法律必须是公开、明确的，否则行为的尺度就是模糊的。有法律就有法制，但法制不等同于法治。

    法律本身必须符合这种价值追求，城市规划决策的法治必然贯穿于城市规划的组织编制、规划管理和规划实施全过程之中。城市规划行政全过程中最重要的是法定规划或者是“法规化的规划”。法定规划经公布实施后，实质上就成为城市规划管理的法律法规和规范。

 

（二）必须建立和完善制约城市规划决策权的机制

    城市规划决策法治化必须建立和完善制约城市规划决策权的机制，主要体现在城市规划决策过程中的严格守法和严格执法上。

1.城市规划决策必须严格守法

    有法必依是国家加强法制对公民所作的基本要求。除了法律法规、地方性法规和规章外，法定规划通过审批并公布实施后，就成为法规化城市规划成果，它是城市规划管理的依据，任何单位和个人必须服从。

    对城市规划决策法治来说，是政府部门和市民都必须尊重和服从城市规划。首先，规划部门自己必须依照开展行政管理和决策，不能擅自更改规划。其次是市民必须服从规划。在实际规划管理中，应注意向广大市民开展城市规划相关法律法规的宣传，同时对违法行为予以处罚。

    在城市规划行政管理和决策的过程中，不仅应注意“合法性”，还要注意“合理性”。同时，政府和规划部门应转变观念，树立服务意识，一切的城市规划决策都是为了更好地服务社会和广大市民。据统计，我国约五分之四的法律是由行政机关执行的。行政权力是国家权力中最活跃、最普遍的权力，也最容易侵犯公民的权利。依法行政是依法治国的关键，城市规划行政管理和决策必然要求有法必依。

 

2.城市规划决策必须严格执法

    执法必严是指，执法机关和执法人员必须严格按照法律开展执法活动。行政机关是权力机关的执法机关，行政机关的行政行为是把权力机关的意志化作具体行动，权力机关的意志主要体现在法律法规。

（三）必须建立和完善城市规划决策的问责机制

    城市规划决策法治必须制定完善的权责制度，明晰违法责任和追究办法，建立相应问责制度。我国各级政府实行行政首长负责制，责任主要由第一把手承担。另外，应该追究有关人员的直接责任和领导责任。总而言之，人人要对自己的决定和行为负责，有过失、有过错就应当承担责任。

 

1.建立和完善责任追究机制

    追究机制应对公务人员起到震慑作用，令其注意遵守相关行为规范、履行相关义务。对其不作为、不恰当作为或渎职行为承担责任，应允其有合理的失误。责任追究关键在于“权”与“责”相一致，根据岗位的具体情况进行问责。同时应注意问责机制应与监督机制相结合，完善监督机制。

 

2.建立和完善监督机制

建立和完善责任追究机制的同时，城市规划决策法治必须建立加强法律监督、行政监督和社会舆论监督。

首先，司法机构根据相关行政诉讼案件，对城市规划审批或行政过程进行程序性审查，行使司法监督的职权。从行政诉讼来说，建议司法机关不应仅限于对行政行为进行合法性审查，应扩展至正当性和合理性审查。

其次，行政机关自身的监督。如行政复议明确规定了行政相对人的行政复议权利，有利于公众对行政部门的监督，加强了行政部门不同层级之间的监督。上一级人民政府对下一级人民政府进行行政监督，人民政府和上一级的主管部门对本级政府的工作部门进行监督。通过不同层级的行政监督，对相关部门的行政行为起到震慑作用。

（三）社会和舆论监督

社会监督主要是指公民通过批评、检举、揭发、申诉、控告等基本方式，对国家机关及其工作人员权力行使行为的合法性与合理性进行监督。在城市规划行政决策，主要是确保市民的知情权和发言权，并加强公众参与。

 

 

参考文献：

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