我国征地补偿纠纷解决机制中第三方缺位的分析与应对

更新时间：2017-08-04 09:32:07  李学斌 卫林 编辑：lianluobu  点击次数：1835次

摘要：我国征地补偿纠纷解决机制可概括总结为协调裁决制与复议诉讼制。制度实施中对征收补偿行为的性质认定不够明确、在征地补偿行为过程中行政权力与司法监督作用没有有效发挥、纠纷解决程序的经济成本过大等原因使得现有制度遭受困境。这种情况下需要利用公正第三方为土地征收补偿纠纷寻找新的解决路径，借鉴日本强征前仲裁的制度，结合我国国情，可对民商事仲裁受理的范围进行合理调整，以应对纠纷解决中第三方缺位的问题。

关键字：征地补偿；纠纷解决机制；第三方；仲裁

随着社会主义市场经济步伐的逐渐加快，城镇化规模日趋成熟，地方政府对城市边缘及农村集体土地征收的工作量日益上升。土地征收补偿问题是征地的最重要环节，宏观上关乎国计民生与社会稳定，具体而言又涉及到每一位农民的切身利益。因此，对土地征收补偿问题的研究尤为必要。纠纷解决机制作为征地补偿的最后步骤，应当合乎基本的法律原则，使各方主体利益达到平衡点，确保征地工作稳定开展。

一、我国现阶段征地补偿纠纷解决机制概述

我国征地补偿纠纷表现形式相对具有集中化、类型化的特点。个体之间因诉求的相似性易集中行动，一般以群体形态寻求权利救济渠道，规模性的爆发于被征地区域。被征地主体通常认为征地过程中存在补偿标准较低，征收补偿程序违法，或政府部门支付给村集体组织的补偿款向下落实不到位等问题，从而使矛盾的焦点集中在土地补偿纠纷上。这些纠纷在我国现有制度体系下，可主要概括为以下两种解决机制：

（一）协调裁决制

协调裁决制来源于《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二十五条第三款的规定，辅以相关司法解释、规章及地方性法规等为制度支撑，是行政机关对征地补偿行为进行内部纠正处理的纠纷解决模式。按照《实施条例》的规定，对征地补偿标准的争议由县级以上地方人民政府先行协调，如协调不成，由批准征收土地的人民政府裁决。国土部《征收土地公告办法》对协调裁决主体进行了进一步限缩，该办法第十五条规定，协调主体为市、县人民政府，裁决主体为协调主体的上一级地方人民政府。

除此以外，最高人民法院也曾对征地补偿纠纷适用协调解决制进行了间接指引，在其发布的《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》中将土地权利人的土地补偿异议排除在直接受理范围之外，随之继续说明法院应当告知权利人先申请裁决，这实际上将被征地主体的告诉渠道引导向协调裁决制。

（二）复议诉讼制

复议诉讼制产生于协调裁决制之后。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》在界定案件受理范围时，将征地补偿纠纷排除在外，同时引出此类纠纷“可以通过行政复议或者诉讼等方式解决”。国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）中也做出了“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”的规定。

与协调裁决制相比较，复议诉讼制倾向于将征地补偿纠纷通过司法（或准司法）途径解决，具有第三方决断的表象特征。行政复议本身虽是一种行政救济手段，但与协调解决制仍应有所区别。第一，实践中绝大多数省份将土地行政管理部门作为协调裁决工作的具体实施机构，相对于征地部门是绝对的纵向隶属关系。而行政复议一般为政府法制机构，虽同为政府部门，但职责范围、横向关系却大为不同，具有一定外部性。第二，案件进入复议程序后，如被征地主体对决定不服，必然依法启动诉讼程序。且一部分实务观点认为，征地补偿纠纷属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定的应当复议前置的范畴，行政复议是将案件推向司法程序的必要环节，这就使行政复议嵌套入司法程序中，带有浓重的外部处置色彩。

我国现有的征地补偿纠纷解决机制中，既有内部调整，又有外部干预；既有行政救济，又有司法路径，似乎已经给予被征地主体充分的维权方式与空间。然而近年来，因征地补偿纠纷引发的群体性上访屡见不鲜，极端事件频出，从湖南枣阳村民骨折到盘锦村民遭枪杀，再到山东平度“3.21”纵火案，政府与公民之间的矛盾似乎难以消解。使我们不得不跳出制度看制度，重新审视征地补偿纠纷解决机制所面临的困境。

二、我国现阶段征地补偿纠纷解决机制的困境

过去三十年，国家集中资源发展第二产业，带来了基础经济的快速发展，法律政策的基本精神也为支撑经济发展而带有一定程度的倾斜。以《实施条例》为代表的规定也书写了一个时代，其中“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的表述显示了政府征地的决心，加快了土地产权与性质更迭的效率。然而过度的重视速度极易造成遗留问题难以解决，增大了征地成本。正如博登海默所说“一个旨在实现正义的法律制度，会试图在自由、平等和安全方面创设一种切实可行的综合体和谐和体”，如何捕捉征地补偿纠纷救济方式普罗透斯之面背后的路径，应从促使相关争议产生的源头开始分析。

（一）征地补偿协议性质认定的困境：公共利益的解读

从解放区土地改革到新中国成立后历次修宪，都没能改变我国对土地工具性、调控性的认知。以全民所有制为基础的制度使人们忽视了土地的财产性与经济性。《土地管理法》虽明确规定非国有的农村和城郊土地、宅基地及自留地，属农民集体所有，然而这种公有制的例外给被征地主体带来的也仅仅是规定限额的补偿，颇有蒲鲁东主义小私有制的哲学思维。权利外观不被尊重，难说保证所有权的实质内容得到落实。

作为近代民法三大原则之一，所有权绝对原则代表以土地为核心的生产资料宣示了自己在推动西方经济发展历史中的地位。虽然受到了所有权社会化、法律的泛经济化、垄断性的知识产权等方面的挑战，但作为物权的排他性仍然存在，只是对社会利益及公共福利做出了让步。也正是基于此，我国法律规定对征地的目的做出了限定，即考虑公共利益。而现实中被征地主体对集体土地享有的所有权与社会公共利益的界面是模糊的，法律便设置了限定性规定，实质降低了土地使用的成本，使征地部门操作起来有条不紊。征地补偿相关行为因此被认定为政府的具体行政行为，影响被征地主体的法定权利，征地补偿协议也被涂抹上了行政合同的色彩，成为了征地部门依法行政的范本，协调裁决与复议诉讼自然是解决此类纠纷的标准程序。

如果将征收行为和征收补偿行为混同的话，必然会产生对征地补偿协议性质的误解，而将二者区分的关键在于对公共利益的解读。公共利益应是目的，而不是手段。具体说来，政府基于公共利益的目的做出了征收决定，这是典型的具体行政行为，然而以公共利益为理由对所有权进行侵犯不是无节制的，公共利益只能帮助政府实现城乡规划，而不能成为其计算被征地主体损失的手段，土地的对价应以被征地主体的所有权为基础而非公共利益。就征地补偿本身来说是“一个债务法律关系”，债务人是政府部门，债权人则是被征地主体，将民事法律问题置于行政法律体系下解决，难以从根本上解决争议，使双方当事人陷入困境。

（二）被征地主体的困境：制度设计与适用层面的观察

站在制度层面之上，用第三方的语境俯视和观察我国现有的两类争议解决机制，不难发现制度本身监管与纠正作用已经发生偏离。有的学者基于博弈论的方法认为“法律政令成为博弈工具”，造成了权力侵蚀，甚至促成了双方“共谋博弈”。究竟制度在产生后是否得到落实，是否起到了相应的效能，应当分别从行政权和司法权两条路径观察剖析。

1、行政权力监管缺乏

从现有协调裁决机制来看，土地行政管理部门倾向于将征收补偿争议在内部消化，作为业务工作的主管部门，其对土地利用总体规划与拟征收土地的价值与政策十分了解，将补偿争议纳入自我纠正范围，一定程度上将外部成本内部化，节约了行政管理资源。不容忽视的是，政府虽然在征收权上具有强制性，“但在征收补偿标准确定、征收补偿方案和安置方案争议的解决上与被征收方处于平等的地位”，而这种“自做自裁”的制度模式，极易使在交易中本就享有绝对垄断地位的行政机关在运动员和裁判员的角色间迷失自我，放弃底线。

2、司法纠正作用弱化

在征地补偿案件中，法院经常“两头受气”，来自于地方党委与群众的双重压力使的中国法院系统一度逃避，不予受理成为常态，“即便是受理征地案件,也鲜有判决征地违法的情况,案件息诉服判率低” 。在立案登记制实施后，信访压力得以疏导，但只能说法院就此相关案件敞开了大门，能否以公正的视角面对中国农村宗族、道德及软法律的制度生态，理顺其间的各色关系，真正起到的作用是值得怀疑的。

（三）行政机关的困境：征地补偿救济程序的法经济学分析

在法经济学看来，绝大多数人面对纠纷都会以和解或自认倒霉的方式自行化解，仅有少部分人会提起诉讼、仲裁等法定程序，原因在于争议方都希望支付最少的成本获得尽可能多的收益，其会根据争议价值及胜诉概率来选择救济方式。这样一来救济成本就成为需要分析的问题。

按照波斯纳的观点，程序法的经济目标是将纠纷解决的管理成本和错误成本之和最小化。在征地补偿案件的中，标的额通常较大，用于解决纠纷的成本小于案件争议价值，因此可以忽略“一元钱诉讼”这种只为生产正义的特例。各类程序表现的共同特点是行政机关所付出的成本远高于被征拆主体所付出的成本。在协调、裁决、复议机制中，工作人员开支、安排处理机构、设计制度、调查应诉、专家论证等等都需要支付费用，进入司法程序后，组建合议庭、法官的知识成本、涉诉信访等等成本早已默默进入成本等待财政税收买单。相比而言，被征地主体只在诉讼时支付50元诉讼费就能消费整套制度。诉讼门槛的降低鼓励这类案件进入程序，滥诉缠诉现象频现，进一步放大法院面临的人手经费问题，让整个社会承担因过分追逐正义所造成的资源浪费本身又是不是一种正义？答案见仁见智。

三、问题的反思：制度的比较与探索

对于征地补偿纠纷解决机制所面临的种种困境，背后实质指向的均为争议解决主体角色与程序问题，症结在于司法权有限性介入情境下的第三方缺位。对此，有人提出效仿英国土地裁判所制度在县级地域设立裁判所作为纠纷解决替代方式，有人主张建立独立运作、有专职人员的裁决委员会，有人提议由省级人民政府设立“省征地争议仲裁委员会”。实质上都是以第三方主体的独立性、科学性设置来摆脱目前征地补偿争议处理中所面临的困境。而采用何种方式，最终应借鉴成熟模式与我国实际情况进行比较或新设。在大陆法系国家，行政权高度集中、比较法研究操作性强、区域综合环境与我国相似的发达国家莫过于日本，虽然其承认土地私有制，但也同样面临着土地征收补偿问题所产生的纠纷，对于此类纠纷，日本法律中的仲裁程序为我们走出困境提供了思路与经验。

（一）日本《土地收用法》中的仲裁解决机制

《土地收用法》是日本于1951年专门就土地征收问题制定的法律，在纠纷解决的选择中，该法的理念展现为：土地的强制征收程序的适用将使当事人承担繁琐的程序所带来的负担，同时也压制了相关权利人的意思表示。在实践中，取得用地通常是通过当事人间对话协商达成合意的方式来实现的。而在对话过程中，具有专业知识的中立第三方在听取双方意见的基础上制定合理的解决方案将对于问题的圆满处理起到极大的促进作用。为此，该法在2001年的修订中制定了仲裁解决有关取得开展公共事业所必需的用地所产生的纠纷的机制。

日本《土地收用法》第十五条之七规定，仲裁仅处理土地取得时关于补偿问题所产生的纠纷，在事业认定的告示前，当事人双方经过合意，通过向纷争土地所在地的都道府县知事提出书面申请以进入仲裁程序。仲裁申请受理后，由都道府县知事从收用委员会所推荐的委员中任命三人为仲裁委员依据《仲裁法》及《土地收用法》的特别规定处理纠纷。除此之外，《土地收用法》第十五条之九及之十给予了仲裁委员相应的调查权，当其认为必要时，可依据当事人的申请要求相对方提出其持有的有关该纠纷的资料，并可由仲裁委员一人单独进入其占有的土地或其他相关场所对有关纠纷产生原因的事实进行调查。仲裁委员在作出仲裁裁决后，必须即刻将概要向都道府县知事报告，并于报告后自行退任。

日本的征地补偿纠纷仲裁制度，虽然为土地补偿问题的民事性质做出了背书，但以土地私有制为前提的制度设计实质使行政机关成为起业者与被征地主体之间的第三方。如这一类仲裁放在行政机关作为当事一方的中国语境下，就不得不考虑由谁来承担合格的公正第三方的角色。

（二）仲裁路径对我国征地补偿纠纷解决机制的祛魅与祛蔽

无论是协调裁决制或复议诉讼制，甚至是信访，人们对制度的服从多来源于对行政权力的笃信、依赖与崇拜。然而，社会不断发展到今天我们发现政府仅仅是社会结构中的一个角色，无度的使用强制力只会造成内部的空虚，当我们越来越重视社会角色之间契约地位与内容的平等自由时，才越能拨开云雾，寻找更为理性的方式。也正基于各类社会角色不断的自我调适，使得第三方对传统征地补偿纠纷解决机制的祛魅显露出来。

适用仲裁机制解决征地补偿纠纷弥补了第三方缺位的问题，具体表现为：首先将征地补偿纠纷的民事性质确定下来，带来了一场关于公共利益认知的颠覆性革命，这是对双方在补偿纠纷中地位的客观反映，也促进审理程序更公正；其次，解决了国家机器占据绝对资源后揽权或不作为的问题，将矛盾引入第三条道路，被征地主体权利救济资源得到保证；第三，仲裁与其他制度的最大不同在于启动成本偏高，这会促使被征地主体在准备救济时对请求事项的合理性全面进行权衡，自觉进行风险评估，滥诉缠诉的概率会大为降低，节约了社会资源。应该说明的是，引入仲裁机制解决征地补偿纠纷的过程难免磕绊，这也是对传统救济制度祛蔽的过程。

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