最高人民法院最新仲裁司法审查报核制度评析

更新时间：2019-10-25 15:00:19   编辑：联络部  点击次数：2807次

最高人民法院最新仲裁司法审查报核制度评析

陈挚

中国广州仲裁委员会

2017年12月29日，最高人民法院发布了《关于仲裁司法审查案件报核问题的有关规定》（以下简称《报核问题规定》），对仲裁司法审查案件的上报类型、上报程序进行了明确的规定，不但将仲裁司法审查的上报制度通过司法解释方式明确，而且将上报制度扩展至非涉外仲裁案件。该司法解释引发学术界和实务界的广泛关注，被认为是最高人民法院对仲裁进行支持和依法监督的重要举措。该规定既在原有报告制度的基础上有所改进，也存在一定的缺陷和不足，其未来的发展方向尤为值得注意。

一、仲裁司法审查的内部报告制度概述

（一）报告制度起源及内容

报告制度，又称内请制度，是我国法院在涉外仲裁司法审查中一项特别的程序，为其他民事诉讼案件所无。我国在1986年正式加入《承认与执行外国仲裁裁决公约》（即《纽约公约》），并于1995年《仲裁法》实施以来初步建立了国内的商事仲裁制度。然而在我国商事仲裁的起步阶段，部分地方法院由于业务水平不足、地方保护主义严重等原因，对于仲裁裁决和仲裁协议的司法审查过于严格，甚至存在滥用公共利益原则不予执行仲裁裁决的情况，极大影响了仲裁裁决的终局效力和确定性。

在此情况下最高院于1995年发布了《关于人民法院处理与涉外仲裁及外国仲裁事项有关问题的通知》，正式建立了涉外仲裁司法审查的报告制度。在1998年，最高院又相继发布了《关于人民法院撤销涉外仲裁裁决有关事项的通知》以及《关于承认和执行外国仲裁裁决收费及审查期限问题的规定》。两份《通知》和一份《规定》的内容共同构成了报告制度的核心内容：

1.适用于涉外及国外仲裁的司法审查。此处的“涉外”指的是“我国涉外仲裁机构”作出的裁决、外国仲裁机构裁决以及涉外及港澳台经济、海事纠纷案件中的仲裁协议或仲裁条款。“司法审查”则主要包括仲裁裁决的撤销、不予执行以及仲裁协议效力的认定问题；

2.否定性意见应逐级上报。所谓的否定性意见，指仲裁裁决应当被撤销或者不予执行，或者仲裁协议无效、失效或不存在的情况。逐级上报则是指中级法院持否定意见的，应上报至高级法院，高级法院仍持否定意见的，应上报至最高院。

3.中级法院依据最高院复函作出裁定。上报制度不是上诉制度，最终的司法意见即裁定仍然是由最初受理司法审查的法院作出。但是，由于案件此前已经经过了层层上报，最终反映的是最高人民法院的意见，从某种意义上来说已经实际经历了二审甚至三审的程序。

此外，两《通知》和一《规定》对于上报后的审理方式没有明确规定，在期限方面，仅规定受理法院应在“受理之日起两个月内”上报至最高院，而未规定最高院审理复函，以及受理法院接到复函后作出裁定的期限。

（二）报告制度的实践及其争议

报告制度的实施一定程度上有助于统一涉外仲裁裁决的承认与执行标准，保障涉外仲裁案件的执行，特别是防止地方法院出于业务能力不足或者地方保护等原因错误适用涉外仲裁司法审查的法律规范（如《纽约公约》以及内地和港澳地区的两份《安排》等）。数据显示，在中级人民法院上报的拟否定仲裁裁决或者仲裁协议效力案件中，未被最高院批准的达30%至40%，算上在高级法院就未被批准的则会更多。更重要的是，由于上报程序冗长且繁琐，法官可能会基于“多一事不如少一事”的心态，对于原来可以否定也可以不否定的案件，也倾向于不否定。考虑到我国民事诉讼中对于裁定的“一裁终局”原则，报告制度确实“挽救”了不少原本极有可能会被否定的仲裁协议或仲裁裁决。也难怪最高院的法官在最近发表的一篇文章中指出，经过二十多年的司法实践，该报告制度得到国际商事仲裁界的广泛赞誉。但在实践中报告制度仍存在一定的争议和问题，主要体现在以下几个方面：

1.未能得到严格执行

根据报告制度，涉外仲裁裁决和仲裁协议的不予执行及无效判断都应先层报最高人民法院，在最高院复函以后方可作出不利于仲裁裁决或仲裁协议的判断。但实践证明，并非所有不予执行仲裁裁决或者否认仲裁协议效力的涉外案件都严格按照该制度层报至最高院，公开资料显示，至少在租约并入提单仲裁条款效力问题上，存在地方法院未经上报即径直作出否定性管辖权裁定的情况，并遭到了最高人民法院批评。

从公开的材料来看，报告制度未能得到严格遵守的其中一个重要原因，或许是最高院两《通知》和一《规定》本身的法律位阶较低，不属于司法解释，故未能对下级法院形成广泛的约束力。

2.报告制度时间过长且不透明

适用报告制度的案件往往时间冗长且极不确定，尽管1998年《关于承认和执行外国仲裁裁决收费及审查期限问题的规定》规定了一审法院应在受理之日起两个月内向上报最高院，但对最高院的审核却没有规定期限。在司法实践中，从法院上报到获得批复往往要等待一年以上甚至数年的时间。数据显示，2000年到2015年期间公布的220起适用报告制度的仲裁司法审查案件中，最高院处理案件的效率都不容乐观，从相关程序启动到最终作出复函的过程极其漫长，如下表所示：

	平均数	中位数	耗时最长	耗时最短
仲裁协议效力认定案	107日	79日	8日	445日
仲裁裁决执行案	870日	601日	40日	3237日
撤销仲裁裁决案	597日	506日	165日	1791日

同时，考虑到上报至最高院的仲裁协议或仲裁裁决只有30%至40%的可能性被“起死回生”，故当事人更有可能面临的结果是在经历漫长等待以后，只能得到裁决不予执行的裁定，不但此前为仲裁所作的努力付诸东流，还要付出巨大的时间成本。虽然从仲裁司法审查的整体来看，面临这些结果的当事人所占的比例很可能微乎其微，但这也从另一个侧面说明了报告制度并非只有对仲裁有利的一面。

此外，法律对于最高院复函作出的过程缺乏明确的规定，当事人在漫长的等待过程中无法发表意见，也无法获知案件进展。

3.仅限于涉外仲裁司法审查

报告制度建立、成型的过程同样也是国内仲裁机构从无到有，不断发展壮大的过程。在此期间，仲裁机构的受案数量不断增加、社会大众对于仲裁的认可度也不断提高。另一方面报告制度在保障涉外仲裁裁决和仲裁协议效力方面的效果显著也让国内仲裁从业人员感受到其价值。我国目前每年都会面临为数以万计的撤销仲裁裁决或执行仲裁裁决案件，绝大多数是国内案件，被撤销或不予执行的案件中固然有应当予以否定的，但也不乏值得商榷的案件，特别是各地法院业务水平不一、司法审查尺度不同，给国内仲裁裁决的执行带来的很大的障碍。因此，业界同样呼吁将司法审查的报告制度适用于国内。

二、《报核问题规定》的内容以及对报告制度的改进

近年来，随着“一带一路”倡议的推进和建立“多元化纠纷解决机制”被提上日程，仲裁作为高效、专业、自由且具有普遍可执行性的纠纷解决机制也日益受到重视，法院对仲裁的有效监督和支持也成为关注重点。最高院于2017年1月19日发布的《关于为自由贸易试验区建设提供司法保障的意见》（以下简称《自贸区司法保障意见》）第九条第三款明确规定，自贸区内注册企业约定内地特定地点、按照特定仲裁规则、由特定人员对有关争议进行仲裁的协议可以被法院认定为有效。如法院认为无效的，应当上报，并最终层报至最高院。该条被认为是为自贸区内注册企业进行临时仲裁提供了便利，不过也应当注意到，考虑到该条并未以争议具有涉外因素为前提，因此可以说是最早将上报制度适用于纯国内仲裁协议司法审查案件的规定。

而将上报制度全面适用于国内仲裁司法审查的则是《报核问题规定》，该规定共八条，实质性规定七条，比起1995年至1998年之间关于报告制度的三个《通知》有了较大篇幅的扩充。该规定的主要内容可以总结为以下几个方面的内容：

（一）将报核制度上升为司法解释

《报核问题规定》不但将原有称呼不一的“报告制度”或者“内请制度”统一为“报核制度”，还明确讲原有两《通知》一《规定》的内容统一于一部“规定”之下，这一变化的意义不可小觑。根据最高院于2007年发布的《关于司法解释工作的规定》，司法解释共“解释”、“规定”、“批复”和“决定”四种，其中“规定”指“根据立法精神对审判工作中需要制定的规范、意见”的司法解释，而根据该规定，司法解释是人民法院应当援引的法律文件。将此前的“通知”上升为作为司法解释的“规定”，使得报核制度教报告制度有更高的强制力。

（二）明确报核制度的适用范围

根据《报核问题规定》第一条，适用报核制度的案件是仲裁司法审查案件，此类案件包括：（1）撤销仲裁裁决案件；（2）仲裁裁决不予执行案件；（3）仲裁协议效力案件。与报告制度仅适用于涉外案件不同，《报核问题规定》将该制度的适用范围扩展至“国内仲裁”。这体现在两个方面：首先，仲裁协议效力案件不再区分是否涉外；其次，明确“内地仲裁机构裁决”的撤销和不予执行适用报核制度。值得注意的是，《报核问题规定》对内外两种裁决使用的术语分别为“内地仲裁机构裁决”以及“外国/港澳台裁决”，而不再使用以往的“我国涉外仲裁机构裁决”一词，一定程度上反映了仲裁法实施以来仲裁业发展的现状和趋势，即：所有依法设立的内地仲裁机构都同时受理国内案件和涉外案件，“涉外仲裁机构”这一用语事实上已经没有意义。

值得注意的是，根据《报核问题规定》第七条，在民事诉讼程序中对于法院因存在仲裁协议而做出不予受理、驳回起诉、管辖权异议裁定的上诉案件，上诉法院对仲裁协议效力持否定态度的，也应当逐级报核。这一条对接了与《报核问题规定》同日发布的《关于审理仲裁司法审查案件若干问题的规定》（以下简称《司法审查规定》）第二十条关于仲裁司法审查中不予受理、驳回起诉、管辖权异议裁定类裁定可以上诉的规定。有评论指出，第七条使用“按照”而非“参照”一词，说明最高院明确此类案件也属于《报核问题规定》第二条的仲裁司法审查案件，只是为了防止部分法院的教条主义才在专条中予以强调。

（三）对国内仲裁司法审查实行两种不同的报核制度

《报核问题规定》第二、第三条规定了报核制度的基本内容，总结起来，涉外案件一律上报至最高院，而国内案件则持“上报高院为原则、上报最高院为例外”，例外情况包括当事人住所地跨省级行政区以及涉及公共利益问题。前一种情况上报最高院，一定程度上是防止地方保护主义影响国内仲裁裁决的执行。

第二个应当上报至最高院基于公共利益撤销或不予执行案件的上报。对于公共利益而言，其内涵本身就具有较大的模糊性。尽管在国际商事仲裁中，普遍的司法观点是公共利益或者公共政策的适用必须限定在几种极为有限的情形。但在国内仲裁裁决的司法审查中，这一认识尚未形成共识，这种在实践中各地法院又认识不一。近年来的一些案件中，个别法院直接将“仲裁程序不符合法律规定”与“违反公共利益”划等号，不当地扩大了公共利益的外延以及仲裁司法审查的范围，将仲裁司法审查案件变为实质上的二审案件，从根本上动摇了仲裁的一裁终局性。《报核问题规定》要求此类案件上报至最高院，本身就带有驯服“脱缰野马”的目的。

（四）明确报核的程序

如前所述，报告制度期限过长且程序不透明，给仲裁裁决的承认与执行带来的极大的不确定性。而此次《报核问题规定》第四、第五条明确了报核的流程。根据第四条规定，下级法院对于报核案件应当制作书面报告并将案卷一并移交上级法院；而第五条规定，上级法院可以通过退回下级法院或者询问当事人的方式进行调查。这可能会一定程度上改变此前报告制度的不透明问题。

在期限方面，与此前报告制度的两《通知》和一《规定》一样，《报核制度规定》没有明确上级法院答复的期限，但根据2017年5月22日最高院公布的《关于仲裁司法审查案件归口办理有关问题的通知》的规定，各级法院对于仲裁司法审查问题应当由专门的业务庭办理。专门设立业务部门对仲裁司法审查进行归口管理，反映了最高院对于提高仲裁司法审查水平和审理效率的决心。从理论上来说，归口管理对于提高报核的效率会有一定的帮助，当然实际效果仍有待观察。特别是考虑到国内仲裁机构的非涉外案件远远多于涉外仲裁和国外仲裁案件，如何保证在上报案件数量有所增加的情况下，保持甚至提高原有的效率，是一个值得探讨的问题。

三、报核制度仍存在的问题及思考

如前所述，《报核问题规定》对此前报告制度存在的问题进行了一定程度的改进，可操作性也更强。而“内外合并”的报核体系也被认为有利于国内仲裁的发展。但是，《报核问题规定》同样存在不足和隐患，有待在司法实践中不断明确和完善。

（一）法律上的缺陷仍未解决

我国对于民事诉讼采取两审终审制，而对于民事裁定，除了不予受理、管辖权异议和驳回起诉以外均采取“一裁终局”的形式。报核制度及其前身报告制度从表面上来看符合民事裁定的“一裁终局”性质，因为它的裁定仍然是最初受理的法院作出且不可上诉的。但从实际操作来看，一个否定仲裁裁决或者仲裁协议效力的案件，要经过两级甚至三级法院的审理，最终以上级甚至最高级法院的意见作出裁定，该做法是否符合现行的民事诉讼制度？因此，有作者指出，报告制度存在违反审级独立、不符合两造平等对抗的诉讼原理以及与司法改革方向相悖的缺陷。并提出建立有限的上诉制度以改变报告制度。

值得注意的是，《报核问题规定》允许询问当事人，一定程度上解决了不符合诉讼原理的缺陷，但仍与现行的审级制度存在一定程度的紧张关系。然而，建立“有限上诉制度”是否就是解决这一问题的“灵丹妙药”是存在疑问的：首先，要建立上诉制度就必须通过修改《民事诉讼法》或《仲裁法》的方式进行，然而《仲裁法》自1995年实施至今，没有进行过实质性的修改，在司法审查方面更是从没有进行过修订，对于仲裁司法审查中许多不符合仲裁要求的做法，至今仍是依靠最高院的司法解释予以更正。其次，即使能够建立有限上诉制度，在两审终审的现状下，也只能够上诉至省高院，比起目前报核制度下涉外案件上报至最高院、国内案件有限度上报至最高院的做法无异是退步了。

（二）内外仍存在区别

在宣传中，《报核问题规定》的公布被认为是合并“双轨制”的重要举措。但只要稍稍了解其中的规定，就可以发现报核制度仍然持“内外有别”的态度：涉外案件仍然全部逐级上报至最高院，但内地仲裁机构案件在大多数情况下只上报到省高院。这种差距在实践中可能产生截然不同的后果，从整体上来看，最高院的水平一般高于各地法院。而让最高院一个法院对仲裁裁决司法审查意见具有最终决定权，显然比将决定权赋予三十余个高级法院更有利于司法审查标准的统一。由此可见，《报核问题规定》只是缩小了内外仲裁司法审查的差距，并没有真正做到“并轨”。

诚然，对国内和国外裁决采取不同司法审查标准的“二元立法”乃是国际通例，这是由国内仲裁和国际仲裁在裁决的影响、适用的法律及标准等方面均存在不同决定的。从我国仲裁法和民事诉讼法来看，对国内裁决和国外裁决的司法审查事项也不尽相同。但这种实体上的内外差别是否应当体现在作为程序规定的报核制度中，是值得商榷的。特别是考虑到我国现行法律对国外裁决的审查较为宽松而对国内裁决较为严格的现状，在报核方面一视同仁或许更能起到作用。

（三）部分用语不符合仲裁的特点及发展方向

如前所述，《报核制度规定》对于此前报告制度的部分用语进行了调整，使其更符合仲裁的发展。然而其本身仍有部分用语存在错误，不能反映对仲裁司审查的特点以及国内仲裁在未来的发展方向。

首先，对仲裁的司法审查应当限于程序问题，但《报核问题规定》第五条使用了“案件相关事实”这一词语，引发了法院可能会对案件实体内容也进行审查的担忧。当然，也有观点认为，综合《仲裁法》和《民事诉讼法》的相关规定，对于仲裁裁决的司法审查应当限于程序性事项，那么在报核案件中法院查明的“相关事实”也应当只限于与仲裁裁决撤销或不予执行事项有关的事实，而非案件实体事实。这种解释是符合仲裁立法和仲裁制度的，但在实践中法院是否会将“案件相关事实”局限于程序性的事实，仍有待考察。

其次，《报核问题规定》对于国内裁决的规定仍限于国内的“仲裁机构裁决”，未考虑到国内临时仲裁的发展。如前所述，《自贸区司法保障意见》已经明确了对于自贸区内注册企业的临时仲裁协议适用上报制度，那么出于制度上的衔接，对于依据该协议所作出的临时仲裁仲裁裁决也应当纳入到报核制度中为宜。事实上，《自贸区司法保障意见》出台后，业内不断跟进，先后出台了多部规则。其中，中国互联网仲裁联盟于2017年9月19日发布的《临时仲裁与机构仲裁对接规则》发布不到2个月，适用该规则进行的临时仲裁第一案就已经作出裁决，并得到了双方当事人的自动履行。目前适用《对接规则》处理的临时仲裁案件已经有多起，临时仲裁在国内大有可为。《报核问题规定》未能及时将国内的临时仲裁考虑在内，缺乏前瞻性。

结语

《报核问题规定》一定程度上改善了此前的报告制度存在的问题，但仍存在不少不足甚至隐患。其中，有些问题属于内容方面的瑕疵，可以在实践中予以不断明确和厘清，但仍有一些法律上的缺陷难以避免。然而，在现行仲裁立法修改遥遥无期、各地法院对于仲裁司法审查标准不一的情况下，报核制度不失为统一司法认定标准、提高法官对仲裁认识水平、保障仲裁裁决执行的有力举措。对于其存在的问题，应当在实践中不断改进，但提高法官专业水平、营造仲裁友好的司法环境才是根本之策。